[摘要] 北海涠洲岛，一个美丽的火山小岛，以其独特魅力持续地吸引着各方游客。游客对居住和旅游设施的大量需求，刺激着岛民的扩张冲动——成群的违建拔地而起，村民显然已经等不及政府的规划实施和申报手续办理。
涠洲岛违建调查现象篇
为了牟取利益，不少违法者将眼光瞄准滩涂，建设“海景旅馆”。
北海涠洲岛，一个美丽的火山小岛，以其独特魅力持续地吸引着各方游客。游客对居住和旅游设施的大量需求，刺激着岛民的扩张冲动——成群的违建拔地而起，村民显然已经等不及政府的规划实施和申报手续办理。
无序和盲目充斥着小岛，漂亮的珊瑚石老房子被拆了，珍贵的滩涂和树林被毁了。政府的拆违行动在这种背景下展开，但是否能止住小岛被撕裂的伤口，又是否能安抚岛民勃发的利益追求
上岛游客恍如踏进大工地
4月5日，次登上北海涠洲岛的游客罗女士没有料到，期待中的海岛美景会以一种另类的方式出现——“岛上几乎是全民建房，俨然成了一个大工地。”
诚如游客罗女士所言，涠洲岛上大量香蕉地被推平，取而代之的是违建的一栋栋高楼和农家乐。记者了解到，早在今年3月中旬，便有网友在网上发帖，称“涠洲岛到处都是违法建筑”，不仅耕地被侵占，林地和滩涂也未能幸免，违建房正沿着海岸线攻陷涠洲岛。
据了解，近两年来，涠洲岛上违法建筑数量大增，其“违建岛”的外号，甚至影响了因旅游而蜚声在外的涠洲岛大名。
部分村落成违建重灾区
4月8日上午，南国早报记者来到涠洲岛，走访岛上的西角村、滴水村、荔枝山村、盛塘村以及下坑村等十余个村庄，发现多数村庄均出现违建现象，四处可见脚手架、钢筋水泥、红砖和木板。沿着环岛公路，大量的香蕉林被推倒；在一些村庄，偶有几间低矮的珊瑚石老房，其他建筑绝大部分是五六层高的新楼房。
位于涠洲岛西南方向，靠近鳄鱼山和滴水丹屏两大景点的滴水村，一度被称为当地违建的重灾区，“几乎家家都在建房”。
除在村庄建房，岛上靠海的林地和滩涂也被村民加以”开发”。在海岛北部、东北等沿海岸线一带，数十间号称“无敌海景房”的移动木屋一字排开，一旁的防风林有部分被人为破坏，一些滩涂上堆积着残留的碎石和木块。
违建现象由来已久
岛上违章建筑的总数有多少？有知情人士向南国早报记者介绍，根据目前的情况，违建房数目保守预估也有400多栋，“你现在不该问哪栋是违建的，而应该问哪栋不是违建的”。
来自玉林的何萌（化名）是一名旅居者，2010年在涠洲岛定居。这名曾在网上撰写过多版涠洲岛旅游攻略的年轻人，对岛上的违建现象有更为清晰的认识。
“早在两年前就开始出现违建房了。”何萌记得，起初村民虽有建房，但数量不多，大家也并未在意。以2013年为节点，此后岛上陆续出现两波违建高峰期。
何萌告诉南国早报记者，波高峰出现在2013年年中，“当时涠洲岛旅游热渐盛，村民们纷纷集资建房”。第二波则是在2014年超强“威马逊”台风过后，“势头甚至盖过了波”。
这一说法得到当地政府部门人士的证实，“这两波违建浪潮，确实让海岛变了样。”
“现在条件好了，房子建的也多了。”面对违建的问题，当地村民的说法却很平静，从他们的脸上，也看不出有什么不安的情绪。
涠洲岛违建调查 影响篇
违建“慢性病”，带来哪些伤？
岛上留下的类似漂亮的珊瑚石民宅已经不多了。
2010年6月，被视为“全面创新、国内一流、具有引领示范作用”的《北海涠洲岛旅游区发展规划》（以下简称《规划》）通过专家评审。《规划》提出，涠洲岛应走适度规模的旅游胜地定位，并实现生态保护。但事实上，小岛的发展却偏离了方向
林木滩涂遭破坏，美景难复
违建房的大量兴起，不仅带来了林立的高楼，还有随处可见的建筑垃圾。或随意堆放在狭窄的村道旁，或弃于成片的香蕉林中，与岛上的自然风光极不协调。
据涠洲岛旅游区管委会副主任王崇良介绍，他们统计到174宗违建现象属非法占用林地和滩涂。“林木被砍伐，滩涂被破坏，不仅影响到周边的海水自净能力，甚至还会导致海岛生态环境失衡。”王崇良说。
《规划》在评审时也提到，要加强海岛生态环境保护，山地、森林、沙滩、海岸等重点生态环境区域要保留其原始风貌，同时鼓励大龄青年到北海购房居住，全面禁止村民违规建房。“但根据目前情况来看，这些规划内容并没有得到有效落实。”一名知情人士说。
珊瑚石民宅少了，游客不满意
谈及涠洲岛，不得不提到珊瑚石民宅。
“珊瑚石砖表面丰富的肌理效果是在所有民居中为特别的一种，这是涠洲岛上独有的景观。”在岛上从事艺术工作的陈先生如此评价。
南国早报记者了解到，涠洲岛民很早便打磨珊瑚石砖建房，这样的房子不仅美观、而且冬暖夏凉，抗蚀能力强。
“盛塘村的珊瑚石房具代表性，但现在也被拆了不少。”陈先生介绍说，这座日前刚被评为自治区历史文化名村的古老村庄，也在“拆旧建新”的大潮中难逃厄运。
《规划》也曾指出，要加强乡村风貌控制，尤其是其特色珊瑚石，并据此保护和开发海岛田园景观文化、民居建筑文化以及民俗风情文化等。“但如今珊瑚石特色堪忧，岛上的一些精髓也失去了。”陈先生说。
北海涠洲岛旅游发展有限公司副总经理张兴富也认为，珊瑚石民宅被钢筋水泥代替，一定程度上破坏了涠洲岛特有的人文景观。会降低游客的旅游体验。张兴富说，“现在违建问题这么突出，旅游方面也难免受其影响。”
旅馆多了，可有游客支撑？
据了解，岛上的违法建筑，多是用于建设农家乐，这些带着“违建”背景的农家旅馆，是否会促进当地服务业的发展呢？
一位在涠洲岛从事旅游行业多年的业内人士透露，盲目快速增加的农家旅馆，不仅打乱了岛上的市场供需平衡，还使得投资风险变高，投资环境受到不良影响。
记者了解到，由于涠洲岛环境接待能力有限，目前每日核定的上岛人数在7000人以下。据统计，现在岛上有近500家农家乐等家庭旅馆，加上一些酒店，全岛总客房数量已超过15000间。
“客房数远超实际需求量，”在岛上经营客栈的韩倩告诉记者，由于供应量过大，不少投资商都是接手后再转手。“跟炒房一样。”韩倩说。
张兴富则认为，因准入门槛较高，且需要经过环境评测等复杂程序，目前岛上的中高档酒店数量较少，但随着涠洲岛旅游的发展，会有更多高端的酒店进驻，这些家庭旅馆也将面临逐步淘汰。
涠洲岛违建调查 探因篇
旅游热带来商机、正常报建受阻、外来投资推波助澜、部门监管不力……
多种因素催生“违建热”
岛上建房工地随处可见。
“岛上为什么那么多违建，你说一两句话能解释得清吗？”近日，多名受访者向南国早报记者传达出类似观点。但分析其进程可以发现，违建房的疯狂滋长几乎与当地的旅游热同步，在打造广西特色旅游名区的背景下，村民们的“致富梦”、外来资本的注入以及相关政策和执法的松紧，都一一浮现
旅游热催生建房潮
韩倩（化名）是北海人，2013年，她随朋友一道来到涠洲岛经营客栈，“初之所以选择涠洲岛，是因为看到了其中的商机”。
据涠洲岛旅游区管理委员会（以下简称“涠管会”）一名内部人士介绍，2011年，涠管会接手涠洲岛管理工作后，开始着力打造涠洲岛旅游名片。在一系列包装和推广工作后，2012年，涠洲岛旅游区名声大噪，前来观光度假的游客也爆发式增长。
“2012年国庆黄金周期间，因为游客爆棚，房源不够，一时竟出现了400多人睡在沙滩上的情景。”一知情人士告诉南国早报记者，此番场景刺激到了一些岛民敏锐的神经。
建房潮由此发端。定居在涠洲岛的何萌也感受到了这种变化，“村民们砸锅卖铁赶着建房”。据何萌介绍，近几年香蕉持续滞销，加上海洋渔业资源有限，以种植香蕉和捕鱼为生的村民们并不富有，但在可以预见的土地面前，一些村民就算贷款也要建房，“包括此前一些外出务工的子女也开始返乡，通过各种途径集资后汇入到建房潮中”。
运送建材的货运码头一派繁忙。
外来投资商成建房主力
在村民建房的同时，一些外来投资客也看准商机，争相前来租赁房源以经营客栈或农家乐。
韩倩便是其中之一。“当时选的地方正是现在的违建重灾区滴水村。”在岛上经营客栈两年后，韩倩已熟知岛民建房背后的运作模式。
“相比少数村民自己建房，更常见的还是外来老板参与投资。”韩倩告诉南国早报记者，外来的投资商看中某一块地块后，会与作为所有者的村民签订协议，承诺帮村民建好房子，前提是取得该房15年左右的使用权。
“合同期满后，房子的使用权归还村民，期间村民们还会得到一部分补助。”韩倩透露说，在合同中，有些投资商还许诺帮村民额外盖一栋房。至于这些投资商的具体身份，韩倩表示，“有权有势的都有”。
“这种外包的运作模式显然更实惠，也更稳妥。”南国早报记者走访过程中，多名村民向记者表达了类似的意向，称“希望能有老板来商谈，将宅基地承包给对方经营”。在下坑村等村庄，一些村民甚至提前打好了地基，等待投资商的眷顾。
建筑材料偷运上岛
“在岛上建房，所需的建筑材料和人工费用更高，成本几乎比岸上翻了一番。但在许多外来投资商眼里，高投资也有高。”韩倩介绍说，“他们考虑更多的，是如何拿到建房所需的建筑材料”。
记者了解到，涠洲岛90%的建材都需要从北海市获得。禁止岛民在未经审批的情况下私自运送建材上岛的规定一直存在，不少无法通过审批的投资商遂委托村民，将建材偷运上岛。
韦先生是一名岛上的包工头，从事建筑行业已有数十年时间。他介绍说，虽有相关明文规定禁止偷运，但仍有不少村民铤而走险，“这是公开的秘密，只要有钱和关系就行”。
2014年7月，强台风“威马逊”肆虐涠洲岛，岛上部分房屋受损严重。为让村民及时修缮房屋，当地政府出面协调，允许村民根据自身情况运送材料上岛。见此情景，不少村民再次抓住“机会”，大肆采购建材，并在外来投资的助力下，建起了一栋栋违建房。
部门监管被指不力
违建持续增长，是否有相关部门介入调查？一份《北海市涠洲岛旅游区联合整治违法用地违法建设》的文件解释称，岛上村民的用地信息大多陈旧，因时间久远，很难确定其具体位置和具体建筑，相关建档统计工作较难推进。
另一方面，调查取证过程中，需要测量认定、文书公告、行政复议和诉讼等多个环节。“即使各个环节能顺利执行，从发现违建行为到落实拆除，少也需要半年以上的时间，等走完程序，村民的违建房已投入使用了。”涠管会一名负责人说。
有知情人指出，相关部门在前期监管工作上存在漏洞。对此，上述负责人表示，其实是市级相关职能部门存在推诿回避现象。据他介绍，2012年，由多部门联合组建的涠洲岛旅游区“两违办”成立，但在抽调人员中，除了海洋、林业部门的人员具备合法执法资格外，国土、交通、规划、公安等部门有的是临时聘用人员，有的没有执法资格证书，“甚至有些抽调人员借故不上岛，导致查处‘两违’工作困难重重”。
“越往后走，管理的难度就越大了。”接受南国早报记者采访时，涠洲岛旅游区城市管理综合行政执法大队负责人吴彤坦言，“大家的心情都是一样的，我们也感到心痛和焦急。”
部分违建“事出有因”
与大多数为获取经济而跟风建房的村民们不同，少数村民则是源于自身需要，但“申报手续很难办得下来”。
记者在走访中了解到，随着代际繁衍，岛上一些成年的子女并不希望与长辈挤在老房内，他们渴望另起炉灶或在宅基地上拆旧建新。
年过70的陈秀莲（化名）是土生土长的岛民，步履已有些蹒跚的她，时常念叨着孩子的住房问题。“家里有4个孩子，两个儿子，两个女儿。”陈秀莲介绍说，几个孩子都已成家，但苦于无法建房分户，在岛上做些小生意的二儿子至今还住在出租屋里。
陈秀莲所说的苦，是指建房时所需的报建手续。一知情人士向南国早报记者透露，在涠洲岛上建房，走正常报建程序的话，很难办得下来。
南国早报记者从涠管会一次座谈会中了解到，村民报建手续难办，事出有因——“自治区曾有专门规定，在地方乡村规划出台以前，一律停止办理报建”。
涠管会一名负责人介绍，囿于历史原因，在2014年之前，岛上的53个自然村均未出台乡村规划。矛盾也由此呈现，上述知情人感慨道：“少数村民想报建却批不了，自然也就随大流，纷纷跟着违建了。”
执法人员叫停违法建房行为。
涠洲岛违建调查 治理篇
违建房面临“三条路”
打击一批，查处一批，完善一批
在北海市2015年的《政府工作报告》中，明确提出要依法整治涠洲岛上违法占地、违法建设行为。在强调“疏堵结合”的“两违”整治过程中，涠洲岛旅游区管理委员会（下称“涠管会”）通过编制乡村规划、完善报建手续，稳步推进两违整治中“疏”的工作，然而在“堵”的环节上，瓶颈依然存在
1 今年内 完成村庄规划
基于此前没有村庄规划，村民报建遭遇卡壳的尴尬，涠管会一名负责人接受南国早报记者采访时表示，目前已有相关部门着手解决村民的报建难题。
记者从涠洲岛旅游区建设开发局（下称“建设开发局”）了解到，目前岛上已有9个村庄完成了村庄规划。规划中，不仅涉及村庄道路、排污排水等基础设施的建设，也明确了相关村庄的规划用地问题，指出符合条件的家庭，得到相关部门批复后，可申请进行分户。
据建设开发局副局长罗继志介绍，根据规划要求，岛民新建房屋的建筑风格也将会参照岛上现有民宅的“坡屋顶”风格，保留涠洲岛特色。
上述涠管会负责人告诉南国早报记者，在当地政府2015年的工作计划中，已经明确提出除完成乡村规划的9个村落，剩余44个村庄的规划编制工作也将在今年全部完成。
此外，为了推进居民用地的合法化，管委会还联合相关部门组建了民房报建联合办公室。据该办公室一名工作人员介绍，村庄规划出台后，只要村民的建房申请符合相关规划，即可提供相应材料，通过报建办公室“一站式”完成申办手续。
2 分三种情况进行治理
在展开相关疏导工作的同时，对违建房的打击和查处也并未停止。“针对涠洲岛上不同类别的违建现象，现在主要采取‘打击一批、查处一批、完善一批’的方式开展整治工作。”涠洲岛旅游区城市管理综合行政执法大队（下称“执法大队”）负责人吴彤介绍说。
据吴彤介绍，岛上现存170多宗不符合相关规划，占用耕地、林地及滩涂的严重违建房，将被列为“打击的一批”，由职能部门立案查处，并进行强制拆除。
而在建设过程中建筑体量超出规定面积的，则被视为“查处的一批”，相关部门会依法处理，但在整改合格后，也可以补办报建手续。
至于“完善的一批”，吴彤介绍说，目前岛上有不少村民确实是为了改善住宅条件而“拆旧建新”，但并没有进行报建。其中一部分符合土地利用总体规划和村庄规划的建筑，可以申请补办民房建设手续。
3 明确主体加大执法力度
据了解，今年年初至今，相关管理部门已对岛上的违建房展开了4次拆除行动。南国早报记者根据相关数据统计得知，在这4次行动中，执法人员共出动240人次，对涠洲镇下坑村、荔枝山村、上石螺村等多个村庄11处违章建筑进行拆除，回填地基、拆除违章建筑共计1500多平方米。
但在大量的违建房面前，整治形势仍然严峻。执法大队负责人吴彤告诉南国早报记者，目前还没有进行大规模的强拆行动，主要是执法工作遇到了瓶颈，“因为没有明确的执法主体，现在的整治工作，主要还是集中在摸底调查、发现制止和综合协调上”。
北海市城市管理局局长杨成连也解释称，根据依法行政的要求，“两违”的整治工作需通过国土、规划等职能部门作出决定，根据辖区政府的统一安排，由城管等部门协助其展开联合执法。
但据相关负责人透露，涠管会本身并非辖区一级政府，没有国土、林业、海洋等相关行政执法权，加上相关市级职能部门在联动上存在一定松懈，导致“两违”整治工作无法有效及时展开。
“目前正在向上级部门申报‘两违’整治的相关方案，以便展开更有力的强拆行动。”吴彤说，方案中，也重点提及了明确执法主体的需求。
4 村民盼分享旅游红利
此前的采访中，有知情人向记者介绍，因开发需要，岛上之前曾征用过部分村民的土地。“当时提供的是一次性补偿，补偿款包括安置费、青苗费等内容，合计每亩在7万元左右。”该知情人说，完成一次性的补偿之后，土地在完成开发后所获得的与村民再无关系。被买断土地后的村民，遂希望将后的宅基地大限度开发，然后“坐地”。
涠管会副主任岑博雄向记者介绍称，近期已有不少参与违建的村民来补办报建手续，希望将抢建的房子合法化，“但只要是违建的，管理部门肯定会严格执法”。
对于政府部门的强硬态度，也有村民表示，涠管会与旅游发展公司征收多年“上岛费”，却没有给村民“分红”。“我们是岛上的村民，却无法享受旅游带来的发展成果。”有村民说。
对此，岑博雄表示，涠管会已开始考虑引进不同类型的公司，将按照“一村一品”的原则，让公司与村民合作互动，打造有品质的特色村，“比如打造客家文化，推广特色养殖业以及联合发展农家乐等，都是要考虑的内容”。
据他介绍，今年涠管会还将联合自治区旅游发展委员会，根据岛上村庄的具体情况，筛选一两个村进行旅游品牌包装和推广，进而打造成生态旅游示范村，“要让村民们知道，不能老想着去守那一栋房子，还有很多其他的产业可发展”。
广西社科院区域发展研究所副所长吴坚认为，政府在发展旅游和整治违建过程中，单纯考虑一方利益的做法并不可取，也应适当考虑作为利益相关者的村民的诉求。
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